全國預(yù)付卡消費投訴年均增長超3成，近5000億元市場無監(jiān)管

“訛人”的會員卡

河南最大的健身企業(yè)之一——鄭州維體時尚健身俱樂部有限公司，于2015年5月突然間“閉門謝客”，200多名消費者逾500萬元預(yù)付金額被圈套、權(quán)益受損。為此他們先后歷時一年多維權(quán)，近日再次向鄭州市工商、公安、商務(wù)等職能部門投訴，得到的是三個同樣答復(fù)：“不歸我管”。

《經(jīng)濟(jì)參考報》記者親歷預(yù)付卡維權(quán)發(fā)現(xiàn)，上述“踢皮球”現(xiàn)象的背后，商務(wù)、公安、工商等部門不作為現(xiàn)象凸顯，暴露出預(yù)付卡準(zhǔn)入門檻低、監(jiān)管缺失等長期存在的諸多漏洞。

訛人的會員卡

近日多名鄭州市民向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者反映，鄭州大型連鎖健身企業(yè)維體健身，去年5月間突然一夜關(guān)門，超過200名消費者權(quán)益受到侵害。會員鄭先生告訴記者，維體健身里面除了有游泳、健身設(shè)施外，還包含有客房、餐飲、足浴等。開始時服務(wù)熱情周到，連鎖品牌看起來也“值得信賴”。于是，鄭先生花了1.5萬元在普羅旺世分店辦了一張會員卡。

“沒想到一聲通知都沒有，就突然關(guān)門。”鄭先生說，更令他氣憤的是，就在臨近關(guān)門前一周，維體的客戶經(jīng)理還以優(yōu)惠為由誘導(dǎo)他新充值3萬元。

多名消費者反映，在維體健身關(guān)門閉店前夕，自己曾被客戶經(jīng)理誘導(dǎo)繼續(xù)充值。根據(jù)維體維權(quán)代表統(tǒng)計，目前僅該公司普羅旺世分店就有208名會員，涉及預(yù)付卡余額超過500萬元。登記信息的會員中，單張卡內(nèi)余額最少的有2000元，最多的有9萬多元。此外，還有不少“年卡”“私教課”以及忘記余額的消費者未統(tǒng)計在內(nèi)。

記者采訪了解，維體健身突然停業(yè)是由于原維體健身董事長胡繼建投資房產(chǎn)，出現(xiàn)資金斷鏈。2015年下半年隨著一家店名為云杉實業(yè)資本注資，原維體健身旗下多家門店悄然更名為“云杉健身”。對此，消費者反映，盡管經(jīng)過改頭換面，但經(jīng)營人員還是原來的面孔，店面還是原來的場地，維體會員還陸續(xù)接到了云杉健身客戶經(jīng)理打來電話稱——“要想原來的卡和余額能繼續(xù)使用，要重新交一筆錢?！?/p>

近年來，健身行業(yè)預(yù)付卡發(fā)行已成“慣例”，規(guī)模不斷壯大。但目前由于市場準(zhǔn)入門檻較低、監(jiān)管缺失，預(yù)付卡消費成為糾紛高發(fā)區(qū)。國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年全國預(yù)付卡消費投訴達(dá)到2.93萬件，其中健身行業(yè)投訴量高達(dá)27.3%。投訴問題也主要集中在商家擅自終止服務(wù)、“關(guān)門跑路”等，有的甚至將預(yù)付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢的手段。

“如果故意成立一個公司大肆發(fā)預(yù)付卡，然后拿消費者的錢投資到別處，投資失敗卻要消費者買單，這是比非法集資還惡劣的詐騙行為?！本S體會員鄭先生說，這樣的市場風(fēng)險應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

艱難的維權(quán)

預(yù)付卡侵權(quán)現(xiàn)象頻繁，但維權(quán)卻阻力重重。近期維體會員邀記者到鄭州市消費者協(xié)會、公安、商務(wù)局反映情況，一起親歷維權(quán)過程。

在鄭州市消費者協(xié)會，維權(quán)代表向消協(xié)提供了百余名權(quán)益受害者集體按手印的委托書，以及與維體健身簽訂的合同、預(yù)付卡等。接待人員回復(fù)：“我們的權(quán)限也就是登記轉(zhuǎn)辦，有消息給你回復(fù)，能不能受理會在7個工作日內(nèi)告訴你。”截至記者發(fā)稿時，時間過去一個月，仍未收到回復(fù)。

預(yù)付卡侵權(quán)在鄭州近年來也已呈井噴趨勢。據(jù)鄭州市12315消費者投訴舉報中心介紹，預(yù)付卡相關(guān)投訴2015年累計有2390起，同比2014年增長62%。

維權(quán)群眾決定向公安部門報案。“這事兒不歸我們管?！痹卩嵵菔薪鹚畢^(qū)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查大隊，接警人員杜志軍說，“維體健身正常經(jīng)營了兩年，不構(gòu)成詐騙罪，只能說是一種違約行為，公安機關(guān)不能立案。”此前，維體會員也曾在金水區(qū)部分轄區(qū)派出所報案，民警也均未予立案。

預(yù)付卡的監(jiān)管責(zé)任在商務(wù)局，于是維權(quán)代表一行來到商務(wù)局。鄭州市商務(wù)局市場秩序處工作人員張小飛表示，依據(jù)商務(wù)部出臺的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》，商務(wù)部門對從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)三大類企業(yè)發(fā)行預(yù)付卡進(jìn)行監(jiān)管，其中健身行業(yè)、美容行業(yè)都未被列在范圍內(nèi)，所以也“不歸我們管”。

對于維體健身實際經(jīng)營業(yè)務(wù)，除了游泳健身外，還包括酒店住宿、餐飲娛樂等。商務(wù)局表示，“企業(yè)經(jīng)營范圍需要在工商部門登記，如果經(jīng)營項目和營業(yè)執(zhí)照項目不符，則屬工商部門監(jiān)管未盡到責(zé)任。”

如果想通過起訴法院，獲得司法救濟(jì)更是困難。維權(quán)代表席英說，“法律法規(guī)并沒有對發(fā)行預(yù)付卡的商戶所應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任作出明確規(guī)定，民事訴訟即使可以為消費者追回本金，也難以對商戶形成威懾?！?/p>

在維權(quán)中被鄭州市政府各職能部門推諉一圈后，席英等群眾難掩失望?！肮ど滩块T對企業(yè)經(jīng)營范圍有責(zé)任，商務(wù)部門坐視問題長期存在也不做出監(jiān)管調(diào)整，在別的地區(qū)公安部門都有給預(yù)付卡侵權(quán)立案的先例……”席英說，實際上，這些部門的解釋不能掩蓋其背后的不作為。即使單個部門難監(jiān)管，也可以通過聯(lián)合執(zhí)法，制止市場不法行為。

因鄭州市維體時尚健身俱樂部“關(guān)張跑路”而損失數(shù)萬元的席英告訴記者，“以后我都不敢辦卡了，政府也不管，辦卡多沒安全感。”

尷尬的監(jiān)管

國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，全國預(yù)付卡消費投訴年均增長35.7%；2015年達(dá)到2.93萬件，投訴主要集中在美容美發(fā)、健身等行業(yè)，投訴量分別占33.9%、27.3%。上海市12315平臺數(shù)據(jù)顯示，2014年預(yù)付卡消費投訴占到了全年投訴量的一半。

投訴問題也主要集中在商家擅自終止服務(wù)、“關(guān)門跑路”等，有的甚至將預(yù)付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢的手段。

全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》實施情況的報告則指出，有關(guān)部門估算，2014年國內(nèi)預(yù)付卡銷售規(guī)模為9068.8億元，其中約一半發(fā)卡行為未納入監(jiān)管。實際情況可能更不容樂觀，例如上海全市發(fā)卡主體近10萬家，而在上海市商務(wù)委備案的企業(yè)只有351家，占比不到4‰。

而從趨勢看，備案企業(yè)數(shù)量有所下降，中國商業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國已有3648家發(fā)卡企業(yè)備案，相比2014年備案企業(yè)數(shù)量下降19.7%。

預(yù)付卡市場侵權(quán)高發(fā)、涉及面廣。中國支付清算協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2015年預(yù)付卡發(fā)卡機構(gòu)合計發(fā)卡2.59億張，金額761.43億元，較上年分別增長8.37%和2.77%。數(shù)億張的預(yù)付卡覆蓋了社會生活的方方面面——多用途預(yù)付卡能夠跨地區(qū)、跨法人、跨行業(yè)使用，涉及衣食住行，如可以在大型百貨商場以及超市、餐飲、健身、體檢、醫(yī)療、美容等眾多簽約商戶消費。

此外，單用途預(yù)付卡除了商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》中提到的零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)之外，還有類似單用途健身卡、醫(yī)療卡、體檢卡、教育卡等等，這些均游離于法規(guī)監(jiān)管之外。

遏制預(yù)付卡侵權(quán)亂象亟須多方合力

預(yù)付卡消費模式在目前市場已十分普遍。專家指出，遏制預(yù)付卡侵權(quán)亂象亟須監(jiān)管合力。

當(dāng)前，對市場上預(yù)付卡管理主要依據(jù)2012年商務(wù)部發(fā)布的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》。其中規(guī)定，一定規(guī)模的企業(yè)發(fā)行預(yù)付卡需在發(fā)行后30日內(nèi)到商務(wù)部門備案，并按預(yù)收資金的一定比例向商業(yè)銀行存入存管資金，以對企業(yè)違規(guī)時形成約束。

但在實際監(jiān)管操作中，記者注意到：一是失之于寬。例如辦法僅涉及“從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)”三個行業(yè)之外，對類似健身、教育等侵權(quán)高發(fā)領(lǐng)域都沒有覆蓋；如“單張記名卡限額不得超過5000元”，超過額度的不在監(jiān)管范圍；如“年度年營業(yè)收入500萬元以上”的企業(yè)法人，對低于這一額度的企業(yè)也不在監(jiān)管范圍。

同時，該辦法要求的對象是具有法人資格的企業(yè)，不包括個體戶。遇到個體戶“跑路”商務(wù)局就無法可依，可個體戶涉及的居民服務(wù)業(yè)，正是預(yù)付卡消費糾紛投訴最多的。

二是失之于軟。企業(yè)備不備案基本靠自愿自律，資金使用用途無跟蹤。這給一些市場主體通過濫發(fā)預(yù)付卡大肆圈錢、甚至非法集資、惡意詐騙等提供可乘之機。商家不會主動對這部分資金建立專門的管理賬戶，隨意支取只要不倒閉就不會出事。另外，發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)對購卡人及其代理人的身份信息和交易信息是否保密，也要靠自愿自律。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些企業(yè)對原“跑路企業(yè)”會員的預(yù)付卡余額和身份信息一目了然。而《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》“責(zé)令限期整改”顯然有縱容之嫌。此外，辦法對違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)處以1萬元以上3萬元以下罰款，違法成本太低致罰而不痛，一定程度上縱容了侵權(quán)行為。

有關(guān)部門沒有對社會上新產(chǎn)生的問題進(jìn)行法規(guī)政策更新。預(yù)付卡管理辦法“試行”已經(jīng)歷時4年多，實踐證明多處存在滯后和漏洞，應(yīng)當(dāng)及時修訂，完善后以正式的管理辦法出臺。在正式辦法出臺之前，商務(wù)、工商、公安等部門要切實行動起來，通過加強聯(lián)合監(jiān)管，避免陷入非法集資、惡意欺詐的陷阱。

目前的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是沒有得到很好的落實。不應(yīng)讓健身、教育等行業(yè)成為法外之地，央行、商務(wù)部、監(jiān)察部等幾部委可聯(lián)合發(fā)布有關(guān)商業(yè)預(yù)付卡的法規(guī)，讓覆蓋范圍更廣，最好上升到國務(wù)院條例等層次。

結(jié)合新的形勢，法規(guī)辦法要明確制定和實施預(yù)付卡發(fā)行審核制度。將發(fā)卡主體的短期償債能力、商業(yè)履約情況、社會信用水平等要素納入審核范疇。要加大對發(fā)卡主體的商業(yè)履約情況、社會信用水平等審核，并主動向消費者披露，并加大為企業(yè)違法的懲罰力度。

中國政法大學(xué)消費者權(quán)益保護(hù)法專家吳景明認(rèn)為，預(yù)付卡發(fā)行幾乎覆蓋所有行業(yè)，但是《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》覆蓋范圍很窄，健身、教育等行業(yè)沒有部門真正去管，處于監(jiān)管空白狀態(tài)，覆蓋全行業(yè)的管理辦法亟待出臺。另外，不能根據(jù)行業(yè)是否在法律文件來判斷監(jiān)管責(zé)任，單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管都在商務(wù)部門職責(zé)范圍內(nèi)。

與此同時，消費者協(xié)會不能“無下文”，第一道防線要及時。河南大豫律師事務(wù)所主任律師張伯承說，消協(xié)的主要做法是調(diào)解，找不到另一方無法調(diào)解也應(yīng)該給投訴者一個回復(fù)，讓受害者及時尋找下一步維權(quán)措施而不致延誤維權(quán)契機。

公安部門也應(yīng)積極作為。吳景明認(rèn)為，是否構(gòu)成詐騙罪不是由公安說了算，而是法院說了算，有犯罪嫌疑就應(yīng)該去管，否則是一種不作為行為。即使受害者在法院勝訴了還要公安配合強制執(zhí)行，監(jiān)管有托底但關(guān)鍵靠政府各職能部門的配合。

此外專家還表示，工商應(yīng)積極參與，保證監(jiān)管中間環(huán)節(jié)無漏洞。

針對當(dāng)前預(yù)付卡消費侵權(quán)高發(fā)態(tài)勢，一些專家建議：

首先，創(chuàng)新維權(quán)機制。全國人大常委會執(zhí)法檢查組建議，要努力構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范、社會監(jiān)督、公民參與的消費維權(quán)新機制。將消費維權(quán)與基層社會管理結(jié)合起來，使消費爭議化解在基層；將消費者權(quán)益保護(hù)與社會誠信體系建設(shè)有機結(jié)合，以信用平臺規(guī)制侵權(quán)企業(yè)；同時，整合投訴平臺，包括后臺的信息數(shù)據(jù)和執(zhí)法調(diào)度，建立跨部門答復(fù)機制，杜絕消費投訴被“踢皮球”。

其次，加強監(jiān)管機制。吳景明建議，國務(wù)院應(yīng)盡快出臺適用于全部市場主體發(fā)卡行為的行政法規(guī)，督促有關(guān)部門加強對預(yù)付卡消費的管理。具體落實方面，各部門應(yīng)走出辦公室，商務(wù)部門主動要求發(fā)卡企業(yè)進(jìn)行備案，工商部門主動厘清企業(yè)屬性、進(jìn)行相關(guān)執(zhí)照注冊登記，必要時各部門聯(lián)合監(jiān)管。

采訪中，一些法律專家也呼吁，應(yīng)落實預(yù)付卡資金存管制度，盡快建立第三方賬戶監(jiān)管預(yù)付卡資金，改善預(yù)付卡資金安全僅靠商家自身信用的“單保險”模式。對30%的存管資金比例可適當(dāng)提高，通過給預(yù)付卡上“保險”，一旦商家關(guān)張跑路消費者可直接理賠。

三是成立統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法協(xié)作。河南師范大學(xué)法學(xué)院教授尹成波認(rèn)為，出現(xiàn)預(yù)付卡消費問題，各部門都有責(zé)任，消費者協(xié)會最初的調(diào)解要及時，央行、商務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法規(guī)依法對違法企業(yè)進(jìn)行懲罰，公安部門有責(zé)任將預(yù)付卡消費問題事件調(diào)查清楚，工商部門在必要時為商務(wù)部門和公安部門提供企業(yè)信息等。“預(yù)付卡消費問題越來越復(fù)雜，單靠一部門很難解決，各部門做到信息共享、切實履職、密切配合很重要?！币刹ㄕf。

此外，針對當(dāng)下預(yù)付卡投訴維權(quán)過程中，常見的“不歸我管”態(tài)度令政府公信力下降。廣東耀輝律師事務(wù)所律師余鑫認(rèn)為，政府部門在接待民眾投訴過程中，應(yīng)突出“服務(wù)姿態(tài)”，如果屬于職責(zé)范圍，應(yīng)積極立案調(diào)查及時解決；即使不在“管轄范圍”，也要為民眾移送有管轄職責(zé)的部門，而不是互相推諉。

(本版稿件除署名外，均由記者王林園、甘泉采寫)