《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2006年第9期刊登的《誰是承包經(jīng)營的責任者》一案，敘述了甲乙兩家水泥廠簽定了承包經(jīng)營合同，在經(jīng)營過程中乙水泥廠生產(chǎn)的兩批水泥被判為不合格，關(guān)于責任主體的認定，在執(zhí)法人員中出現(xiàn)了四種不同意見。筆者認為，根據(jù)責任自負的歸責原則，這兩批不合格水泥的行政責任應(yīng)當由乙水泥廠承擔。理由有三：
　　乙水泥廠具有承擔法律責任的條件 行政責任能力是指公民、法人或其他組織對自己實施的違法行為獨立地承擔法律后果的能力。根據(jù)法律，凡依法成立的法人或其他組織自成立時起即具有責任能力。本案中，通過乙水泥廠獲得了水泥制品生產(chǎn)許可證這一信息，可知乙水泥廠是依法成立的法人或其他組織，具有行政責任能力。同時，乙水泥廠具有生產(chǎn)水泥的資質(zhì)。因此，乙水泥廠能夠為其生產(chǎn)不合格水泥的行為獨立承擔法律責任。如果乙水泥廠不具有行政責任能力或未取得水泥制品生產(chǎn)許可證而以甲廠的名義生產(chǎn)銷售水泥，那么就應(yīng)追究甲水泥廠的行政責任。
　　乙水泥廠是行政違法行為的實施主體 乙水泥廠生產(chǎn)的水泥標注了甲廠廠名廠址和生產(chǎn)許可證號，因此有觀點認為，甲廠不能逃避對外應(yīng)承擔的質(zhì)量責任。筆者認為，如果有受損失的消費者向甲廠索賠，甲廠理應(yīng)先行承擔賠償責任，再依法向乙廠進行追償。在這里，甲水泥廠承擔的只是民事責任。從民事法律關(guān)系上看，承包并沒有改變所有權(quán)，所有權(quán)人應(yīng)對以自己的名義進行的民事行為負責，即甲廠應(yīng)當先對外承擔民事法律責任。因為民事責任側(cè)重于救濟，這種責任方式有利于保障救濟的有效性、可行性，有利于民事法律關(guān)系的穩(wěn)定，也有利于保護善意相對人的合法利益。本案中，我們探討的是對誰進行行政處罰，即由誰來承擔行政責任的問題。行政法律責任不同于民事法律責任，行政法律責任是行政相對人由于行政違法所應(yīng)該承擔的法律責任。對行政相對人違反行政法律法規(guī)的行為進行懲處是行政處罰的目的，懲罰的有效性是行政責任的側(cè)重點。這就要求違法行為的實施者與被處罰的對象相吻合。因此，行政法律責任的實際承擔者必須是行政違法行為的實施者。
　　本案中，不合格水泥雖然標注了甲廠的廠名、廠址和生產(chǎn)許可證號，甲乙兩廠之間也存在事實上的承包關(guān)系，但實際生產(chǎn)者是乙水泥廠。同時，根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四條“生產(chǎn)者、銷售者依照本法規(guī)定承擔產(chǎn)品質(zhì)量責任”和第二十六條“生產(chǎn)者應(yīng)當對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責”的規(guī)定，行政責任只能由不合格水泥的實際生產(chǎn)者乙水泥廠承擔，否則違法行為與承擔責任就被割裂開來，達不到行政處罰的目的。
承包經(jīng)營合同中關(guān)于責任承擔的約定有效 承包經(jīng)營一般是指企業(yè)與承包者通過訂立承包經(jīng)營合同，將合營企業(yè)的全部或部分經(jīng)營管理權(quán)在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者對合營企業(yè)進行經(jīng)營管理。在承包經(jīng)營期內(nèi)，由承包者承擔經(jīng)營風險并獲取相應(yīng)效益的經(jīng)營方式。目前，我國只有《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》對企業(yè)承包經(jīng)營合同進行了規(guī)定。根據(jù)案情介紹，我們雖然不能確定甲乙兩企業(yè)的性質(zhì)，但從一般意義上講，只要法律沒有明文禁止，且承包經(jīng)營合同是雙方真實意思表示，就可確認合同效力。也就是說，本案中甲乙兩廠簽定的合同是有效的，合同約定的責任承擔方式也有效。
　　有的觀點認為，承包經(jīng)營中發(fā)包方對承包方的行為應(yīng)承擔外部責任。在實際執(zhí)法中，這種觀點還要具體問題具體分析。就本案而言，如果認定甲水泥廠（發(fā)包方）為責任主體，還必須具備其他條件。例如，合同約定甲水泥廠對乙水泥廠生產(chǎn)的水泥質(zhì)量負有監(jiān)督驗收等把關(guān)義務(wù)，或者明確約定由甲水泥廠承擔質(zhì)量責任等。甲乙兩水泥廠簽定的承包經(jīng)營合同并無這方面的約定，反而明確約定，在承包經(jīng)營期間由乙廠行使經(jīng)營權(quán)，乙水泥廠可以使用甲水泥廠的廠名、廠址、商標及生產(chǎn)許可證，在承包期間內(nèi)所產(chǎn)生的民事、經(jīng)濟及產(chǎn)品質(zhì)量責任均由乙水泥廠負責，與甲水泥廠無關(guān)。因此，根據(jù)甲乙兩廠關(guān)于責任承擔的約定，也應(yīng)由乙水泥廠承擔法律責任。
　　綜上所述，乙水泥廠具有獨立承擔行政責任的能力和條件，又是違法行為的具體實施者。同時根據(jù)甲乙兩廠關(guān)于責任承擔的合同約定，應(yīng)當認定乙水泥廠為責任主體。第一種意見有比較充分的法律和事實依據(jù)；第二種意見和第三種意見的主要問題在于混淆了民事責任與行政責任的區(qū)別；第四種意見的主要問題在于缺乏法理和現(xiàn)行法律依據(jù)，如果對兩者同時處罰很容易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，也不利于行政處罰的實施。在行政執(zhí)法實踐中，類似的問題可能很多，所以我們要把握的原則就是從行政處罰的目的出發(fā)，達到有效懲治違法行為、維護市場經(jīng)濟秩序的最終目的?！?br />（作者單位：江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）