最高檢發(fā)布第二十三批指導(dǎo)性案例（檢例第88號(hào)）

基本案情

北京市海淀區(qū)人民檢察院在法治進(jìn)校園宣傳活動(dòng)中，結(jié)合調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，本區(qū)學(xué)校周邊的部分零售經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所存在違法出售煙草制品等行為，使得未成年人可輕易獲得煙草制品，可能損害未成年人的身心健康，違反《未成年人保護(hù)法》《煙草專賣法》等相關(guān)法律規(guī)定。2019年5月17日，海淀區(qū)人民檢察院決定針對(duì)未成年人禁煙保護(hù)予以行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，本區(qū)存在違法向未成年人出售煙草制品等明顯違法的情形，相關(guān)行政監(jiān)管部門履職不到位。經(jīng)海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，兩機(jī)關(guān)高度重視檢察建議提出的問(wèn)題，積極履行監(jiān)管職責(zé)，采取切實(shí)有效整改措施消除學(xué)校周邊可隨意購(gòu)買煙草制品的問(wèn)題。

檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程

（一）調(diào)查核實(shí)

北京市海淀區(qū)人民檢察院對(duì)該案立案后，組成檢察官辦案組在一個(gè)月內(nèi)對(duì)轄區(qū)30多所中小學(xué)周邊的100余處煙草零售經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在涉及未成年人禁煙保護(hù)問(wèn)題上存在以下違法現(xiàn)象：一是學(xué)校周圍存在經(jīng)營(yíng)者向未成年人出售煙草制品的違法行為。二是在未成年人經(jīng)常出入的便利店等零售場(chǎng)所，經(jīng)營(yíng)者未設(shè)置不向未成年人出售煙草制品的明顯標(biāo)識(shí)。

針對(duì)部分經(jīng)營(yíng)者存在的違反《未成年人保護(hù)法》《煙草專賣法》等現(xiàn)象，海淀區(qū)人民檢察院研究梳理相關(guān)行政監(jiān)管部門職責(zé)認(rèn)為：區(qū)煙草專賣局作為煙草專賣行政主管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述違法行為履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令相關(guān)經(jīng)營(yíng)者糾正違法行為，并對(duì)其處以罰款等行政處罰;區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為學(xué)校周邊禁售煙草制品的行政主管部門，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令經(jīng)營(yíng)者停止違法零售業(yè)務(wù)，并采取沒(méi)收違法所得、處以罰款等行政處罰。兩機(jī)關(guān)均未依法履職。??

經(jīng)調(diào)查核實(shí)，海淀區(qū)人民檢察院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)履行行政公益訴訟檢察職能督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，糾正相關(guān)市場(chǎng)主體違法行為，切實(shí)保護(hù)未成年人身心健康。

（二）制發(fā)檢察建議

2019年5月24日，海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議：一是依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)上述經(jīng)營(yíng)者的違法行為進(jìn)行查處。二是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)未成年人禁煙保護(hù)問(wèn)題的監(jiān)管力度，建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制，切實(shí)保護(hù)未成年人身心健康及合法權(quán)益。兩機(jī)關(guān)收到檢察建議后，迅速制定整改落實(shí)方案，并開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)涉案違法經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行查處。海淀區(qū)人民檢察院全程跟進(jìn)監(jiān)督，強(qiáng)化溝通協(xié)作，多次監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，確保整改效果。

2019年7月，海淀區(qū)人民檢察院先后收到區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于落實(shí)檢察建議情況的回函?；睾Q檢察建議中的涉案違法行為全部得到整改：對(duì)未依法設(shè)置標(biāo)識(shí)的違法行為，已責(zé)令違法經(jīng)營(yíng)者在顯著位置張貼了標(biāo)識(shí)；對(duì)向未成年人出售煙草制品的違法行為，按法定程序立案審查后，對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出罰款1萬(wàn)元的行政處罰決定，當(dāng)事人均已繳納罰款；對(duì)學(xué)校周邊100米內(nèi)存在違法行為的經(jīng)營(yíng)主體分別作出責(zé)令停止銷售煙草制品、沒(méi)收違法所得、罰款等處理決定。

（三）健全長(zhǎng)效機(jī)制

在辦理個(gè)案的基礎(chǔ)上，海淀區(qū)人民檢察院還與行政機(jī)關(guān)加大溝通協(xié)作力度，切實(shí)發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的示范引領(lǐng)效應(yīng)，著力構(gòu)建解決和防范涉案問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。一是開(kāi)展全區(qū)類似問(wèn)題排查。海淀區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)全區(qū)中小學(xué)校、少年宮等85家單位周邊銷售煙草制品商戶進(jìn)行全面摸排整治；海淀區(qū)煙草專賣局逐戶排查是否設(shè)置控?zé)煒?biāo)識(shí)，加大對(duì)向未成年人出售煙草制品的查處力度。二是在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展形式多樣的控?zé)燁A(yù)防活動(dòng)。開(kāi)展宣傳講解，建立轄區(qū)街道互助小組，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)暗訪檢查，做到防控“零距離”；兩機(jī)關(guān)還聯(lián)合召開(kāi)專項(xiàng)行動(dòng)約談會(huì)，加強(qiáng)對(duì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)推廣和銷售煙草制品行為的監(jiān)測(cè)、勸阻和制止。海淀區(qū)人民檢察院在辦案同時(shí)注重總結(jié)宣傳，邀請(qǐng)新華社等主流媒體對(duì)案件進(jìn)行廣泛報(bào)道，引起較大反響。2019年10月29日，國(guó)家衛(wèi)生健康委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年控?zé)煿ぷ鞯耐ㄖ?。同?0月30日，國(guó)家煙草專賣局和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》。

指導(dǎo)意義

（一）檢察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用公益訴訟的方式，依法保護(hù)未成年人權(quán)益。未成年人司法保護(hù)是未成年人權(quán)益保護(hù)的重要內(nèi)容。2020年10月17日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議修訂通過(guò)的《未成年人保護(hù)法》第五十九條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件?！钡谝话倭懔鶙l規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個(gè)人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！备鶕?jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)校園周邊存在售賣煙、酒制品，銷售彩票，售賣不合格食品，不審查未成年人身份即允許未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧等常見(jiàn)的侵犯未成年人權(quán)益的問(wèn)題，依法運(yùn)用公益訴訟的方式，提出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，切斷未成年人獲取煙酒等的途徑，防止未成年人沉溺網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的前端治理。

（二）檢察機(jī)關(guān)在辦案中要注重溝通協(xié)作，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，確保監(jiān)督效果。在公益訴訟案件辦理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)事前全面調(diào)查取證，事中充分溝通協(xié)調(diào)，事后嚴(yán)格跟蹤監(jiān)督，凝聚各方共識(shí)，確保有效發(fā)揮公益訴訟訴前檢察建議實(shí)效，督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)依法履職，最大限度提高檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的質(zhì)量和效率。

（三）檢察機(jī)關(guān)就辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，要推動(dòng)建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制。為切實(shí)凈化未成年人成長(zhǎng)環(huán)境，助力未成年人健康成長(zhǎng)，檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合辦理的案件，推動(dòng)搭建多部門配合協(xié)作的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“檢察＋行政＋學(xué)校＋社會(huì)”的多維度聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，形成良性互動(dòng)的工作機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)治理的改善。